Después de cuatro años de expedida la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011), las proyecciones establecidas en 2011 para reparar a las víctimas el conflicto armado en Colombia se han modificado radicalmente. Se duplicó el número de víctimas de 3 millones a 7 millones. Sólo con ese nuevo universo de víctimas, el valor de la reparación para el Estado también se ha duplicado. La Contraloría General de la República en su informe anual al Congreso de la República acaba de hacer un nuevo cálculo de cuando debería desembolsar el Estado hasta el año 2021 para cumplir con la reparación a las víctimas. El informe se presentó a través de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo ordenada por la ley de víctimas.
Análisis del Presupuesto Destinado a la
Asistencia, Atención y Reparación Integral de las Víctimas del Conflicto Armado
en Colombia 2000-2015[1]
1) Introducción
A
continuación la Comisión de Seguimiento de la Ley 1448 de 2011, presenta un análisis
del comportamiento de los rubros presupuestales destinados a la Política de Asistencia,
Atención y Reparación Integral a la Población Víctima del Conflicto Armado en
el periodo de 2000 a 2015.
Este
análisis tiene en cuenta las proyecciones de gasto presentadas por el Gobierno Nacional
en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015, en el cual se formulan unas perspectivas
macroeconómicas y fiscales para el país hasta el año 2026. En ese documento, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, hace una proyección de lo que será el
gasto presupuestal derivado de la implementación y ejecución de lo dispuesto en
la ley 1448 de 2011. Allí, se afirma que, a partir de 2015, el Gobierno
destinará al menos $9,5 billones por año para la asistencia, la atención y la
reparación integral a las víctimas hasta el año 2021, periodo de terminación de
vigencia de la ley. De esta manera, el Estado colombiano habrá destinado para
la implementación y ejecución total de la ley 1448 de 2011, $90 billones de
pesos. Si tenemos en cuenta el plan financiero que acompaña a la ley 1448 de
2011, explicitado en el documento CONPES 3712 de 2011, en el cual se estimaba
un esfuerzo fiscal cercano a los $54,9 billones de pesos para la implementación
de la ley 1448 de 2011, lo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público está
manifestando en el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo es la existencia un
esfuerzo fiscal adicional del gobierno nacional para este fin de cerca de $35
billones.
Al
respecto, lo que en este documento se demuestra es: 1) Las cuentas del Gobierno
Nacional incluyen los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) que
no pueden ser presentados como parte de un esfuerzo fiscal especial en aras de
garantizar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral de
las víctimas del conflicto armado en Colombia; 2) Las proyecciones de gasto del
Gobierno Nacional no tienen en cuenta la realidad y la magnitud creciente del
fenómeno de la victimización producto del conflicto armado interno, y menos se
corresponden con una reparación integral y transformadora, según los estándares
establecidos en la ley 1448 de 2011; 3) Es necesario realizar un análisis más
riguroso tanto de los rubros incluidos en las cuentas como de su ejecución
presupuestal para hacer más eficaz y eficiente el esfuerzo fiscal realizado en
favor de las víctimas; 4) es fundamental actualizar el plan financiero que
acompaña a la ley de víctimas y restitución de tierras a la luz de los nuevos
universos de las víctimas y de los costos reales de las medidas de asistencia,
atención y reparación integral contenidas en la ley; 5) Las estimaciones
realizadas por la Contraloría General de la República (CGR) en lo relativo a
los recursos necesarios para garantizar al conjunto de las víctimas incluidas
en el RUV al 30 de enero de 2015, los derechos ya garantizados en la ley en lo
referente a las medidas de indemnización y vivienda, evidencian un faltante de
aproximadamente $33,6 billones de pesos; 6) Ejercicios similares deben ser
realizados para el total de las medidas dispuestas en la Ley 1448 de 2011.
Desde
que la Corte Constitucional formuló el Estado de Cosas Inconstitucional en la
sentencia T-025 de 2004, estableció que una de las medidas de política que el
Gobierno debía tomar, era hacer todo lo necesario para aclarar cuál era el
monto del Presupuesto General de la Nación (PGN) dedicado a la asistencia, atención
y reparación integral de las víctimas. Si bien se han aclarado algunos de los
rubros de los cuales salen los recursos para estos fines, y si bien es evidente
el aumento de algunas de las partidas, y la creación de una institucionalidad
nueva para cumplir lo dispuesto en la ley 1448 de 2011, es evidente la
debilidad de las asignaciones presupuestales realizadas frente a la dimensión
del problema del desplazamiento forzado, los homicidios y demás hechos
victimizantes fruto del conflicto armado que aún vive el país. El sustento de
la anterior afirmación se encuentra en los resultados de la Primera Encuesta
Nacional de Víctimas realizada por la Contraloría General de la Republica
(I-ENV_CGR-2013). El aumento del presupuesto dedicado a la asistencia, atención
y reparación integral a las víctimas desde el año 2006 no solamente no ha
tenido en cuenta la dinámica creciente de la victimización en un conflicto que aún
no termina, sino que ha tenido poca influencia en las condiciones
socioeconómicas de las víctimas, para no hablar de lo relativo a los objetivos
de la ley 1448 de 2011: la verdad, la justicia y la reparación integral y
transformadora. Como lo ha revelado la I-ENV_CGR-2013, la pobreza entre las
víctimas alcanza niveles cercanos al 80%, y la pobreza extrema llega a niveles próximos
al 35,5%. Los datos de pobreza e pobreza extrema a nivel nacional, presentados
por el DANE y comparables con nuestros datos, muestran niveles de pobreza y
pobreza extrema cercanos al 30% y el 9% respectivamente. La brecha existente es
evidente.[2]
Esta
es una de las múltiples razones por las cuales la Contraloría General de la
Republica y la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Implementación de la
Ley de Victimas y Restitución de Tierras considera improcedente levantar el
Estado de Cosas Inconstitucional, declarado por la Corte Constitucional en la
sentencia T-025 de 2004. Si bien reconocemos los avances del Gobierno Nacional
en materia presupuestal, entre otros temas, todavía hace falta mucho por hacer
y es importante, en esta coyuntura histórica de búsqueda de caminos hacia el
postconflicto, enviar señales claras sobre el compromiso de todos los actores
de la sociedad colombiana en la necesidad de avanzar decididamente en la
garantía del goce efectivo de los derechos de las víctimas del conflicto armado
en Colombia.
Este
documento se divide en cinco partes: además de esta introducción, en la segunda
parte se hace una caracterización histórica de la dinámica del presupuesto
dedicado a la asistencia, atención y reparación integral de las víctimas del
conflicto armado; en la tercera parte, analizaremos la dinámica presupuestal a
partir de la promulgación de la ley de víctimas y restitución de tierras; en la
cuarta parte, se hará una estimación de las necesidades de financiamiento a
futuro; y en la quinta parte se concluirá. Al final se incluye un anexo
metodológico.
2. La Dinámica
Histórica del Presupuesto para las Víctimas 2000-2015
La
Contraloría General de la República y la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a
la Implementación de la Ley 1448 de 2011, han reiterado en los tres informes
anteriores[3],
que los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP), son
recursos que corresponden a una política diseñada en 1990 para garantizar los
derechos a la educación y la salud de toda la población colombiana con
independencia de su condición social, política, religiosa étnica, de género o de
su situación de víctima en el conflicto armado que vive el país. Como se puede
apreciar en el gráfico 1, el cambio creciente en la tendencia del presupuesto
dedicado a la asistencia, atención y reparación integral a las víctimas que se
observa después de la expedición de la ley 1448 de 2011 tiene como una de sus
explicaciones, la incorporación en las cuentas de los recursos del SGP y su
crecimiento a medida que se actualizaba el Registro Único de Victimas (RUV). De
hecho, mientras que la participación del SGP en el PGN subió 0,68% (de 1,48% en
2012 a 2,16% en 2015), el resto del gasto para víctimas sin este componente
disminuyó su participación en el PGN en 0,10% (de 2,27% en 2012 a 2,18% en
2015). De esta manera, el sinceramiento del Estado Colombiano frente al número
de víctimas del conflicto armado realizado mediante la puesta en funcionamiento
del RUV implica automáticamente un crecimiento de los recursos presentados como
parte del esfuerzo fiscal realizado en el marco de la implementación de la ley
de víctimas y restitución de tierras, cuando en realidad se trata simplemente
de una manera diferente de presentar los registros presupuestales y contables.
2.2 El gasto en
Víctimas y su participación en los principales ingresos de la Nación
Ahora
bien, no se trata de afirmar que exista una destinación específica de estos
recursos para las víctimas. Se trata de mostrar, mediante un ejercicio
comparativo, la dinámica del presupuesto dedicado a las víctimas en los últimos
quince años. La principal conclusión de este ejercicio radica en señalar que
los recursos destinados para asistir, atender y reparar a las víctimas del
conflicto armado en Colombia han crecido de manera importante a partir de la
sentencia T-025 de 2004, que este es uno de los resultados fundamentales de esa
sentencia, y que el crecimiento de los recursos parece haberse estancado en un
nivel superior una vez promulgada la ley 1448 de 2011. El crecimiento de los
recursos es posible evidenciarlo también gracias a la identificación de los
rubros destinados para la asistencia, atención y reparación integral de las
víctimas del conflicto armado ordenada por la Corte Constitucional. En resumen,
el aumento de los recursos asignados e identificados para las víctimas parece
haber alcanzado su valor máximo en los primeros años de implementación de la
ley de víctimas y restitución de tierras y parece haberse estancado en dichos
valores. Es difícil saber la dinámica futura de los mismos, pero en todo caso
es importante tener en cuenta que el plan financiero de la ley 1448 de 2011
(CONPES 3712) prevé una reducción del presupuesto asignado para estos fines a
partir de 2015.
Este
análisis del gasto público destinado a la asistencia, atención y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado como porcentaje de los ingresos
tributarios que recauda el país permite igualmente abordar el tema de las
fuentes de financiación de la ley 1448 de 2011. La principal fuente de
financiación de la misma son los recursos del presupuesto nacional los cuales
están sometidos a la dinámica del recaudo tributario y de los ingresos totales
de la nación. Tanto el recaudo tributario como los otros ingresos de la nación
están determinados, por la dinámica macroeconómica actual, la cual, a su vez,
esta signada por la caída en los precios de las materias primas a nivel
mundial.[4]
El
problema fundamental que enfrenta el cumplimiento de lo dispuesto en la ley
1448 de 2011, en términos económicos, radica en la combinación de un contexto
macroeconómico más difícil, al mismo tiempo que el número de víctimas a
asistir, atender y reparar integralmente no cesa de crecer y alcanza hoy en día
aproximadamente al 14% de la población del país. En este contexto se deben
explorar alternativas de financiamiento de la ley 1448 de 2011 como las
adoptadas por el país en situaciones históricas igualmente críticas. Al
respecto cabe recordar que ciertos impuestos fueron
creados con destinación
específica para resolver coyunturas problemáticas concretas. Tal es el caso del
impuesto al patrimonio (hoy impuesto a la riqueza con vigencia hasta 2019) y el
impuesto a las transacciones financieras (también con vigencia hasta 2019)[5].
En el segundo caso, su recaudo cubrió los costos de la recuperación del sistema
financiero después de la crisis de 1999; en el primer caso, el impuesto ha
crecido después de 2006 y con ello se fortaleció a las fuerzas militares del
país, política que se consideraba necesaria en ese momento.En un
contexto de negociación entre los actores del conflicto armado en Colombia, es
fundamental buscar alternativas para fortalecer el financiamiento tanto de las
disposiciones consagradas en la ley de víctimas y restitución de tierras, como
de las otras medidas a implementar en un escenario de postconflicto. Lo
anterior tiene como objetivo que se garantice tanto el goce efectivo de los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral y
transformadora, como la expansión del Estado Social de Derecho a lo largo y
ancho del territorio nacional.
2.3 El gasto en
Víctimas y su participación en los principales gastos de la Nación
Como
hemos afirmado, no existen recursos tributarios con destinación específica para
atender a las víctimas del conflicto armado en Colombia, sin embargo, desde la
expedición de la ley 387 de 1997[6]
han surgido varias normas destinadas a crear mecanismos institucionales para proveer
asistencia y atención al conjunto de las víctimas del conflicto armado en el
país (desplazamiento forzado y los otros hechos victimizantes).
La
magnitud del desplazamiento forzado en Colombia, y la lucha de las víctimas por
sus derechos, tuvieron como una de sus consecuencias principales la decisión de
la Corte Constitucional, en la Sentencia T-025 de 2004, de solicitar al
Gobierno Nacional enfrentar la falta de medidas fiscales para tal fin y de esta
manera adoptar: “los correctivos que aseguren una suficiente apropiación
presupuestal.”[7]
Así, entre las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional estuvo la de obligarse
a realizar el registro presupuestal del gasto con destinación específica para la
población víctima del desplazamiento forzado en las leyes de presupuesto
después de 2006. Es con la ley 1448 de 2011 que la situación tuvo un cambio
significativo, porque con ella se creó una institucionalidad nueva y una
programación y ejecución del gasto más amplia. Esas medidas, sin embargo,
mantienen un nivel de gasto que apenas supera el 2% del total del PGN en los
cuatro años de vigencia de la ley (sin contar el SGP).
Tomando como referencia la evolución que han tenido los otros tipos de gasto en el Presupuesto General de la Nación podemos observar lo siguiente[8]: el servicio de la deuda pública (tanto interna como externa) de la Nación en los 15 años evaluados, tuvo una disminución de 11,4 puntos porcentuales; las entidades dedicadas a la gestión pública disminuyeron su participación en 8,1 puntos porcentuales; el sector defensa aumento su participación en 0,35 puntos porcentuales. Los otros incrementos han corrido por cuenta del sector social que pasó del 23,9% en 2000 a 38,1% del PGN en 2014, es decir, 14,1 puntos de incremento en todo el periodo[9]; el gasto en víctimas aumentó en 2,1 puntos porcentuales en los 16 años, impulsado por la expedición de la ley 1448 de 2011 (Cuadro 1). Al comparar el gasto destinado a la política de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas con respecto a los principales rubros del presupuesto nacional (como se describen el cuadro 1), se observa que la atención a las víctimas, a pesar de ser una de las políticas más importantes para el Gobierno Nacional, dado su carácter estratégico en la consecución de la paz, tiene asignados unos montos presupuestales francamente débiles.
Tomando como referencia la evolución que han tenido los otros tipos de gasto en el Presupuesto General de la Nación podemos observar lo siguiente[8]: el servicio de la deuda pública (tanto interna como externa) de la Nación en los 15 años evaluados, tuvo una disminución de 11,4 puntos porcentuales; las entidades dedicadas a la gestión pública disminuyeron su participación en 8,1 puntos porcentuales; el sector defensa aumento su participación en 0,35 puntos porcentuales. Los otros incrementos han corrido por cuenta del sector social que pasó del 23,9% en 2000 a 38,1% del PGN en 2014, es decir, 14,1 puntos de incremento en todo el periodo[9]; el gasto en víctimas aumentó en 2,1 puntos porcentuales en los 16 años, impulsado por la expedición de la ley 1448 de 2011 (Cuadro 1). Al comparar el gasto destinado a la política de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas con respecto a los principales rubros del presupuesto nacional (como se describen el cuadro 1), se observa que la atención a las víctimas, a pesar de ser una de las políticas más importantes para el Gobierno Nacional, dado su carácter estratégico en la consecución de la paz, tiene asignados unos montos presupuestales francamente débiles.
Ahora
bien, si realizamos otro ordenamiento del PGN, priorizando los gastos sociales,
tal y como lo realizamos en el cuadro 2, podemos apreciar lo siguiente: además
del servicio de la deuda ($59,9 billones en 2014), los gastos más importantes
en términos sociales son: el gasto en pensiones ($46,7 billones en 2014), los
gastos en el SGP ($40,9 billones en 2014), los gastos en educación ($15,5
billones en 2014) y salud ($15,4 billones en 2014). Los dos últimos
corresponden a gastos en educación y salud que no están financiados con el SGP.
Lo
interesante de este ejercicio es aprehender la forma como se ha ido
redistribuyendo el gasto desde lo social hacia el gasto destinado a las
víctimas del conflicto. En el cuadro 2, dividimos el gasto denominado SNARIV
sobre el total del gasto, y dividimos cada uno de los gastos desagregados del
SNARIV sobre el total del gasto del rubro en cuestión, para obtener las tasas
de participación por tipo de gasto. Puede verse entonces que en el componente
del gasto de pensiones, para el año 2014, el Ministerio de Trabajo provisionó
el 0,45% del total de gasto en pensiones de la nación ($46,7 billones en 2014)
para la atención de las víctimas de la tercera edad.[10]
En educación, más allá de los recursos destinados a la cobertura con cargo al
SGP, hay otros recursos del PGN que fueron destinados para la población en
situación de desplazamiento forzado o víctima del conflicto armado que fue muy
variable en el periodo 2007-2011, llegando al 3.7% en 2007 y disminuyendo a
menos del 1% después de la promulgación de la ley 1448 de 2011. En salud el
gasto en victimas diferente al SGP también fue muy variable y no supera el 4%
en el último periodo.
Vivienda
es uno de los programas para los cuales el gasto del PGN ha ido creciendo (en
sus distintas modalidades: subsidios directos, vivienda para empleados, entre
otros) desde $215 mil millones en 2000 hasta alcanzar los $2,6 billones en 2014.
A pesar de existir disposiciones específicas para priorizar la atención a la
población víctima del desplazamiento forzado en relación con su acceso a la
vivienda (disposiciones existen desde la expedición del Conpes 2804 del 13 de
septiembre de 1995), los recursos presupuestales sólo empezaron a asignarse
hasta 2006, después de la Sentencia T-025. Así, entre 2006 y 2011 la
participación de las víctimas en la oferta general de vivienda pasó del 21% en
2006 al 85% en 2011 (en este último año, los recursos totales del PGN para
vivienda eran del orden de los $730 mil millones, de los cuales $621 mil
millones se asignaron para la población víctima del desplazamiento forzado). En
el periodo de vigencia de la ley 1448 de 2011, los recursos del PGN para
vivienda han ido en aumento pero la participación de las víctimas en esa bolsa
general ha disminuido de un 85% en 2011 al 32% en 2014.
En lo
que corresponde a la política de atención para la población vulnerable, los
recursos totales del PGN han sido crecientes en los subcomponentes familias en
acción[11],
nutrición y seguridad alimentaria y otros de menores montos. En 2006 se
asignaron montos cercanos a los $400 mil millones, y hoy en 2015, esa suma
llega a los $3,5 billones. Debido
a que no existen recursos nuevos para el financiamiento de la política de
víctimas, todo el panel inferior que muestra los gastos del SNARIV, es una
redistribución de los gastos que tradicionalmente el Estado ha realizado desde
la expedición de la T-025 y luego con la ley 1448 de 2011.
3. El gasto en víctimas en el marco de la ley 1448 – (2011-2015)
3. El gasto en víctimas en el marco de la ley 1448 – (2011-2015)
3.2 Atención
En
este componente, el mayor peso lo tiene la entrega de ayudas humanitarias, con gastos
que pasan de un billón de pesos en 2011 a 2 billones de pesos corrientes en 2015.
Este gasto es el más importante desde el punto de vista de los montos de los recursos
financieros y logísticos destinados para tal fin. Sin embargo, como se mostró
en la Primera Encuesta Nacional de Victimas de la CGR, el 70,4% de la población
desplazada no recibió ninguna ayuda inmediata antes de estar registrados en el
RUV, y luego de su registro, el 74% de los grupos familiares desplazados a
partir de 1985 ha recibido una o más ayudas humanitarias de emergencia, lo que
significa que hay un 26% que no ha recibido nada estando inscrito en el RUV.
Todo ello a pesar de los esfuerzos hechos por la Unidad de Victimas en esa
medida.[13]
3.3 Reparación
En
pesos corrientes, del total de recursos asignados para este componente ($1,3
billones en 2011, $2 billones en 2012, $1,8 billones en 2013, $1,6 billones en
2014 y $1,8 billones en 2015) una tercera parte de esos recursos, en cada
vigencia, se destinó para la indemnización en vivienda y otra tercera parte
para la indemnización en efectivo. En la política de vivienda se pasó de $454,5
mil millones en 2011 a $665,9 mil millones en 2015. Con esos recursos se han
realizado proyectos de vivienda que hasta la fecha no han sido terminados, y
muchos de ellos han sido siniestrados, con lo cual, se podría afirmar que es
una de las políticas que ha tenido mayor fracaso, como lo reveló el último
informe de auditoría de la CGR.[14] De
una meta contemplada de entrega de viviendas urbanas de 23.860 viviendas sólo
se ha entregado certificado de habitabilidad a 14.350 familias víctimas (60%).
En vivienda rural el cumplimiento es mayor, por encima del 90%. Estos resultados
son bastante preocupantes si se tiene en cuenta que según la Encuesta Nacional
de Víctimas realizada por la CGR, de 1.380.591 grupos familiares víctimas del
desplazamiento forzado, el 47,4% declaró haber perdido su vivienda, es decir,
658.192 grupos familiares.[15]
En el
caso de la indemnización administrativa en efectivo, luego de haber tenido un
crecimiento importante de recursos entre 2011 y 2012 de $569,9 mil millones a
$956,0 mil millones respectivamente, en los siguientes años, hubo una
disminución por este concepto de $300 mil millones, dejando un monto de
recursos de $652 mil millones en 2013 y $621 mil millones en 2014. Hasta la
terminación del primer gobierno de Juan Manuel Santos, fueron realizadas
420.841 indemnizaciones, de las cuales, 392.083 fueron por hechos victimizantes
diferentes al desplazamiento forzado y 28.758 por desplazamiento forzado, para
un valor total de $2,6 billones en los cuatro años.[16] Eso quiere decir que, en el
caso del desplazamiento forzado, que es el hecho victimizante de mayor peso en
el conjunto de los hechos victimizantes fruto del conflicto armado, sólo se ha
cubierto a un 2,1% del universo de los grupos familiares a reparar; si se tiene
en cuenta que el universo de la población desplazada es de 1.388.591 grupos
familiares según la Primera Encuesta Nacional de Víctimas de la CGR, el rezago
luego de tres años de avance de la política es bastante grande.
Otra
política, con la cual se ha aplicado uno de los mayores montos de recursos es
la de empleo y generación de ingresos. En 2011 se destinaron para este
componente $324,5 mil millones; en 2012, $619,8 mil millones; en 2013, $485,9
mil millones; en 2014, $214,7 mil millones; y, en 2015 $219 mil millones. Esos
montos representaron participaciones en la política de reparación del 30% en
2012 y 19,3% en 2015. En este caso, si bien se ha hecho un esfuerzo fiscal por
parte del gobierno, la política diseñada no se corresponde en calidad y en la
coordinación interinstitucional requerida para hacer eficaz la oferta
programática:
“En
este momento no se cuenta con un instrumento actualizado que oriente la
formulación de los programas, articule los componentes entre las distintas
instituciones y menos aún entre los distintos niveles de gobierno. Así, gran
parte de los esfuerzos institucionales no convergen en objetivos e
implementación comunes y, por el contrario, conducen a duplicidad de esfuerzos
e ineficiencias en el gasto. En el desarrollo de la Actuación Especial se
encontró que se concentran recursos en ciertas regiones y asociaciones específicas
que son atendidas por varias entidades y
programas, mientras que gran parte de la población permanece sin apoyo para
emprender y/o mantener proyectos productivos.”[17]
La
otra medida de reparación integral significativa, por el impacto que podría generar,
es la restitución de tierras. En ese caso, los recursos asignados en 2012
fueron de $18,1 mil millones; en 2013 de $80,4 mil millones; en 2014 de $98 mil
millones, y $142,7 mil millones en 2015. Los avances, en esta política son los
siguientes: 75.122 solicitudes de ingreso en el registro de tierras despojadas
y abandonadas forzadamente (RTDAF) que representan un total de 60.754 predios.
Teniendo en cuenta las áreas microfocalizadas, la Unidad de Gestión y
Restitución de Tierras Despojadas (URT) inició el estudio de 27.691
solicitudes, de las cuales, 8.304 han cumplido con los requisitos para ingresar
al RTDAF.
4. Las necesidades de
financiamiento de la ley 1448 de 2011
Tal y
como lo reconoce el gobierno nacional, las proyecciones de gasto para la
implementación de la ley de víctimas y restitución de tierras contenidas en el
documento CONPES 3712 de 2011 no se ajustan a la realidad del fenómeno de la
victimización por causa del conflicto armado en Colombia. Esta versión ha sido
ratificada en el último documento de política macroeconómica del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Marco Fiscal de Mediano Plazo del 23 de junio de
este año.[18]
En este documento, el gobierno nacional, citando el informe contratado por la
Unidad para las Víctimas con la Universidad de Harvard, sostiene que: “no sólo
ha aumentado el presupuesto para atender a la población víctima sino que
también se ha incrementado la focalización del gasto hacia ese grupo vulnerable.”
[19]
La programación de recursos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público va
hasta 2018 y sigue la tendencia descrita en la siguiente gráfica:
Frente a las necesidades de recursos para garantizar lo estipulado en la ley de víctimas y restitución de tierras, la Comisión de Seguimiento a la Implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras considera que lo que procede es la realización de una actualización seria del plan de financiamiento que acompaña a esta ley, es decir, del documento CONPES 3712. Esta actualización implica la revisión detallada de todas y cada una de las medidas de asistencia, atención y reparación integral contempladas en la ley, tanto en lo correspondiente al universo de las víctimas que deben ser atendidas en cada una de ellas, como en lo referente al costo per cápita de las mismas. Para tal fin, la Unidad para las Víctimas puede y debe apoyarse en la información de la que hoy dispone tanto en el RUV como en los otros registros administrativos por ella misma construidos. Igualmente, importante para esta labor, es el conocimiento adquirido en estos cuatro años de implementación de la ley 1448. Recordemos que una actualización del plan financiero implica pensar universos y costos de las siguientes medidas:
1) Asistencia
·
Asistencia Judicial
·
Atención en Educación
·
Atención en Salud
·
Identificación. Cédula
·
Identificación. Libreta Militar
2) Atención
·
Ayuda Humanitaria
·
Retornos y reubicaciones
·
Centros Regionales de Reparación
3) Reparación
Integral
·
Restitución de Tierras
·
Indemnización en Vivienda
·
Indemnización Administrativa
·
Empleo y Generación de Ingresos
·
Créditos y Pasivos
·
Medidas de satisfacción
·
Medidas de reparación colectiva
·
Garantías de No repetición
4) Costos
institucionales
La
Contraloría de la Republica realizó con base en la información del RUV, de la
Encuesta Nacional por ella misma realizada, de las bases de ayuda humanitaria y
de indemnizaciones de la Unidad de Víctimas, un cálculo preliminar de las
necesidades de financiamiento adicionales para cumplir con lo establecido en la
ley 1448 de 2011 en referencia a una dos de las medidas: la indemnización
administrativa y la vivienda.
Según
nuestras proyecciones y cálculos, solamente para pagar las indemnizaciones
administrativas al conjunto de las víctimas inscritas en el RUV a 31 de enero
de 2015, y sin tener en cuenta las nuevas víctimas que el conflicto sigue
generando, el país deberá invertir aproximadamente $23 billones corrientes de
2015, adicionales a lo ya destinado para tal fin (Cuadro 5).
A
continuación mostramos los cálculos no sin antes hacer las siguientes
aclaraciones:
1. En el
caso de la indemnización administrativa se está estimando los recursos
financieros destinados para garantizar el pago de este derecho por victima
directa y para cada uno de los hechos victimizantes, descontando las
indemnizaciones que ya han sido pagadas. Al respecto es importante anotar que
las bases de datos de indemnizaciones por decreto 1290 de 2008, no desagregan
información por hecho victimizante y por persona. Para información detallada
del cálculo ver el anexo metodológico.
2. Para
las personas inscritas por desplazamiento forzado en forma masiva, la
identificación del grupo familiar no fue posible en la mayoría de los casos,
por lo que fue necesario hacer un supuesto sobre el tamaño de los grupos
familiares, de acuerdo a la información recolectada en la Encuesta Nacional de
Víctimas de la CGR.
3. En el
caso de la vivienda se está estimando la población sujeta a indemnización
partiendo de la Encuesta Nacional de Víctimas y del valor estimado por el
gobierno para la vivienda de interés social. El supuesto principal es que sólo
se compensa a los grupos familiares que perdieron vivienda en el momento de
desplazamiento, descontando aquellos que son propietarios de vivienda
actualmente.
Teniendo en cuenta las normas de programación
presupuestal, que a esta fecha definieron el presupuesto de 2016, y tomando en
consideración que la ley 1448 de 2011 tiene vigencia hasta 2021, se distribuye
el presupuesto faltante en el periodo 2017 a 2021; eso daría un flujo necesario
para los cinco años restantes de $6,7 billones adicionales por año (Cuadro 8). Dada la actual coyuntura macroeconómica, de
bajos precios de las commodities y de reducción de los ingresos fiscales por
estos rubros, es pertinente plantear el debate sobre la necesidad de la
extensión de la vigencia de ley de víctimas más allá del 2021, así como de la
necesidad de las nuevas fuentes de recursos (Cuadro 9).
5. Conclusiones
Las
conclusiones fundamentales del ejercicio realizado son las siguientes:
a)
Es
importante contar con una información presupuestal clara y precisa sobre los
recursos destinados para la implementación de la ley de víctimas y restitución
de tierras. Esta información es fundamental para poder mejorar los ejercicios
de planeación estratégica, de forma que se avance en la coordinación
interinstitucional y se realicen las ejecuciones de presupuesto de la manera
más eficaz y eficiente posible. Al respecto es claro que las cuentas y
proyecciones de gasto presentadas por el Gobierno Nacional con miras a
garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas no son correctas
pues entre otras cosas incluyen los recursos del SGP, no tienen en cuenta la
magnitud de la victimización fruto del conflicto armado explicitada en el RUV,
y tampoco tiene en cuenta un estudio de costos de las medidas de asistencia,
atención y reparación a implementar.
b)
En
coherencia con lo anterior, es imperativo realizar una actualización seria del
plan financiero que acompaña a la ley de víctimas y restitución de tierras de
forma que el país conozca las necesidades económicas que implica garantizar el
goce efectivo de los derechos de las víctimas del conflicto armado. Esto
permitirá abrir el debate sobre las fuentes de financiamiento de la ley, las
alternativas, y la manera de mejorar la ejecución de esos recursos.
c)
Dada
la magnitud de los montos proyectados, y en la medida en que el conflicto no ha
terminado es fundamental ampliar la vigencia de la ley 1448 de 2011.
d)
El
seguimiento de la Corte Constitucional a la situación de las víctimas del
conflicto armado en Colombia ha resultado fundamental pues ha permitido entre
otras cosas: la identificación concreta de los rubros presupuestales destinados
a las víctimas, el crecimiento de esos recursos en el tiempo, la creación de indicadores
de seguimiento y monitoreo de dichos recursos, y la generación de debates sobre
las dificultades concretas y reales que implica la implementación de esta ley
tan ambiciosa. Por esta razón, y a pesar que se reconocen los avances del gobierno,
tanto en el reconocimiento de los derechos de las víctimas, como en la puesta
en marcha de una normatividad particular, en la creación de una
institucionalidad especial, y en los esfuerzos fiscales realizados hasta la
fecha, la comisión de seguimiento y monitoreo considera que no están dadas las
condiciones para levantar el Estado de Cosas Inconstitucional promulgado en la
sentencia T-025 de 2004. Los riesgos futuros que enfrenta esta ley son
mayúsculos, tanto por la magnitud del problema, como por el contexto económico,
y también por las expectativas creadas en las víctimas por parte del Estado.
e)
Es
fundamental realizar ejercicios más detallados para evidenciar no solamente la
dinámica de la asignación de los recursos sino su ejecución.
f)
Finalmente
es importante subrayar que el problema fundamental que enfrenta el cumplimiento
de lo dispuesto en la ley 1448 de 2011, en términos económicos, radica en la
combinación de un contexto macroeconómico más difícil, al mismo tiempo que el
número de víctimas a asistir, atender y reparar integralmente no cesa de crecer
y alcanza hoy en día aproximadamente al 14% de la población del país.
[1] Elaborado por: Juan Carlos Villamizar-PhD, Claudia Murcia,
Oscar Villamizar, Juan Pablo Sandoval
[2]
Al respecto ver: Primera Encuesta Nacional de Victimas. Contraloría General de
la Republica 2013. Resumen Ejecutivo.
[3] Al
respecto ver: Informe al Congreso de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a
la Implementación de la Ley de Victimas y Restitución de Tierras 2012, 2013 y
2014.
[4] Al respecto ver el
Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015. MHCP.
[5]
Ley 1739 de 2014
[6] Congreso de la
República (1997). Por la
cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.
[7] Corte Constitucional (2004) Sentencia T-025. Con
referencia a la Ley 387 de 1997 la Corte en esta Sentencia dijo:“Desde el punto de vista
constitucional, es imperioso destinar el presupuesto necesario para que los
derechos fundamentales de los desplazados tengan plena realización. La
obligación constitucional del Estado de garantizar una protección adecuada a
quienes por razón del desplazamiento forzado interno se encuentran en
condiciones indignas de vida no puede ser aplazada indefinidamente. La Ley 387
de 1997 reconoció que la atención de la población desplazada es urgente y
prioritaria. La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado la prelación
que tiene la asignación de recursos para atender a esta población y solucionar
así la crisis social y humanitaria que representa este fenómeno. No obstante,
ello no ha sucedido y de esta forma se ha desconocido la Carta Política, lo
ordenado por el Congreso de la República y lo dispuesto en las políticas de
desarrollo adoptadas por el propio Ejecutivo.”
[8] Para analizar la
evolución del gasto y poder comparar los valores en el tiempo hemos deflactado
las series dejando los datos en precios constantes de 2005.
[9] Jalonado por el pago de
pensiones del Seguro Social en su momento y de Colpensiones en la actualidad.
[10] De acuerdo con el
reporte del Ministerio de Hacienda, el Gobierno Nacional a través del
Ministerio de trabajo reportó que generó recursos para la población desplazada
atendiendo lo ordenado en la orden 5ª del Auto 219 de 2011 de la Corte
Constitucional. Así, fue creado un proyecto de inversión para la cuenta de
subsistencia de la siguiente manera:
“crease una subcuenta de subsistencia del fondo de solidaridad
pensional, destinado a la protección de personas en estado de indigencia o
extrema pobreza, mediante un subsidio económico”, luego en el proyecto de
inversión se hace la claridad que se trata de recursos en que “el programa de
Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor, no está dirigido
específicamente a personas en situación de desplazamiento y/o víctimas del
conflicto armado interno, sino que por el contrario está focalizado en personas
adultas mayores en situación de vulnerabilidad y extrema pobreza,
independientemente de su condición de víctimas, razón por la cual no fue
posible definir indicadores para medir el avance proyectado durante el 2014 y
se reporta el cierre final de la información del cruce con corte a 31 de
diciembre de 2014.” Ver: Anexo 3 del
Informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la Corte Constitucional,
27 de febrero de 2015.
[11] Definido como
transferencias condicionadas en el presupuesto de 2015.
[12] Los datos de educación
y salud son proyecciones realizadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Publico.
[13] Contraloría General de
la República (2015). Primera Encuesta
Nacional de Victimas – CGR 2013. Resumen Ejecutivo, págs. 39-42.
[14] Contraloría General de
la República (2014). Informe de auditoría
a políticas públicas (ACES). Política pública de vivienda para la población
víctima (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Periodo 2012-2013). Se
analizaron 73 proyectos a lo largo de siete (7) departamentos, Antioquia,
Cesar, Magdalena, Valle, Arauca, Meta y Norte de Santander. La auditoría
encontró 89 hallazgos
Administrativos de Control Fiscal Micro, 16 Hallazgos de Política Pública, 11 hallazgos tienen posible connotación Fiscal y 27 con posible connotación
disciplinaria.
[15] Contraloría General de
la República (2015). Primera Encuesta
Nacional de Victimas – CGR 2013. Resumen Ejecutivo, 62 p.
[16] Unidad de Victimas (2015).
Informe del Gobierno Nacional a las Comisiones Primeras del Congreso de la
República, p. 78.
[17] Contraloría General de
la República (2014) Informe de actuación
especial (ACES). Política pública de formación, generación de empleo,
generación de ingresos, proyectos productivos y estabilización socio-económica
de la población víctima del conflicto armado. (Vigencias 2012 a 2014).
[18] MHCP (2015). Marco fiscal de mediano plazo – 2015.
Recuadro 2C. Política de atención y reparación a víctimas: una apuesta de reconciliación
sin precedentes, Págs. 89 y 90.
[19] Ibíd., El documento
continua su afirmación señalando que “Este año, el 7.0% del gasto del GNC,
excluyendo el pago de intereses, se dirige a la población víctima mientras que
en 2010 este porcentaje sólo llegaba a 4.0%.”(p. 89). En efecto se trata del 7%
pero incluyendo los gastos del SGP que representan el 3,5% del GNC, sólo para
las víctimas.
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