Juan Carlos Villamizar,
PhD.[1]
Pasados seis meses
de la firma del Acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera,
firmado en el Teatro Colón el 24 de noviembre de 2016 y ratificado por el
Congreso de la República el 29 y 30 de noviembre del mismo año[2], el Gobierno Nacional dio a conocer el documento de
política fiscal a diez años conocido como Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP),
el cual incluye el capítulo V, “necesidades de inversión para la implementación
del acuerdo de paz y sus fuentes de financiamiento”.[3] Allí se establece un monto de recursos de $129
billones constantes de 2016 para el periodo 2017 a 2031 que financiaría los
cinco puntos del Acuerdo de Paz. Hasta ahora, este documento, es la versión
oficial de medición de los costos del post-conflicto.
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| Firma Acuerdo de Paz en el Teatro Colón, 24 de noviembre de 2016 |
La proyección presentada en el MFMP asciende a $129,4 billones en el periodo 2017-2031, que significa desembolsos de $8,6 billones por año (0,9% del PIB). De los cinco puntos del Acuerdo, la Reforma Rural Integral corresponde al 85,5%, las drogas ilícitas el 6,4%, la participación política 3,3%, las victimas 3,3% y el fin del conflicto 1,5%. Esa distribución será cubierta con recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN) en un 65,2% ($84,5 billones), con el Sistema General de Regalías en 15,2% ($19,7 billones), con recursos de las entidades territoriales en 4,2% ($5,5 billones), con cooperación internacional en 9% ($11,6 billones) y la inversión privada 6,4% ($8,3 billones).
De
las anteriores distribuciones de gastos y fuentes para financiarlo podemos hacer
los siguientes comentarios y cuestionamientos: Primero, de los cinco puntos del
Acuerdo a las víctimas sólo les corresponde el 3,3% es decir $4,3 billones en
los quince años con el fin de atender la creación de la Jurisdicción especial para la paz, el establecimiento de la Comisión para el esclarecimiento de la
verdad, la convivencia y la no repetición y de la Unidad para la búsqueda de personas desaparecidas. Aspectos
importantes y relevantes pero que dejan toda la reparación integral a las
víctimas en la ley 1448 de 2011 como un aspecto aparte.
Al
no quedar integrada en el nuevo plan de financiamiento, se está desconociendo,
el hecho que, dicha ley termina en 2021 y que el universo de las víctimas
reparadas, en vivienda (30 mil de 193 mil) e indemnización administrativa
(668.603 víctimas de ocho millones), hasta ahora es muy pequeño. No se sabe por
el documento del MFMP presentado, si la ley 1448 se prorrogará o si habrá una
nueva ley, o si el gobierno establecerá algún tipo de compromiso con las
víctimas no reparadas hacia el futuro. Desde el punto de vista fiscal, en la
actualidad las apropiaciones alcanzan el 0,4% del PIB (cerca de $3,6 billones
por año) si se mantiene la tendencia de 2017. En este sentido podemos concluir
que el MFMP está subestimado en el acuerdo sobre las víctimas para el periodo
2022 a 2031.
Lo
segundo, se refiere a las fuentes de financiamiento de la ley. De nuevo
estamos, como en la ley de víctimas, frente a una reclasificación de recursos
pero no a la puesta de nuevos recursos para el financiamiento de la paz. El
mayor aportante es el Gobierno Nacional, la cooperación internacional y los
recursos de los entes territoriales y se deja, de una forma un tanto simbólica
la participación privada.
Se
trata de un Estado que no tiene los mecanismos, aunque el Gobierno pueda tener
la voluntad, para garantizar la tributación. No existe un impuesto nuevo para
el financiamiento de la paz, como si lo existió para el financiamiento de la
guerra, desde que arrancó el siglo XXI. Con la formulación de la política de
seguridad democrática, el Gobierno anterior creó y ejecutó el Impuesto al
Patrimonio, con el cual, se fortaleció a la fuerza pública y tenía la
característica de que fue pagado por los mayores tenedores de activos de la
sociedad colombiana, los más grandes propietarios. Una década antes frente a la
crisis económica del sector financiero el Gobierno creó el Impuesto a las
Transacciones Financieras, aún vigente hoy día. Las elites colombianas se
resisten, una vez más, a que la paz le cueste. Un Estado que no exige
tributación difícilmente alcanza una legitimidad plena en sus gobernantes, en
este caso se trataría de la legitimación del cese al fuego y de contera de una
paz, en lo posible estable y duradera.
El
único mecanismo que existe en el Acuerdo Final y en el MFMP es la creación del
catastro multipropósito, que es una medida apropiada, en tanto obligaría a
crear una valoración para la propiedad de la tierra y la posibilidad de
realizar cobros en función de su utilidad económica. Sin embargo, es una
estrategia que seguirá estando sujeta a transacciones con los políticos
locales.
El
tercer comentario, trata de la Reforma Rural Integral que tiene prevista una
financiación de $7,4 billones por año durante el periodo 2017-2031.
El reto de la reforma rural establecida en el Acuerdo es el de “adjudicar 3
millones de hectáreas y formalizar otros 7 millones en un periodo de 12 años”
lo que implica “empezar a formalizar 70.000 hectáreas anuales.”[4]
Se trataría de una inversión en el sector rural, sin precedentes con respecto a
las inversiones realizadas en las últimas décadas en el sector agropecuario.
El
PGN en 2017, para este punto en particular, reporta apropiaciones por $867 mil
millones ($85 mil millones en funcionamiento y $782 mil millones en inversión)
más $2,1 billones por adición presupuestal[5],
para un total de $3,1 billones. Esta cifra resulta consistente con el
financiamiento que el MFMP le asigna derivada del PGN. La diferencia para
completar $7,4 billones, es decir $4,3 billones, deberán salir, de acuerdo con
la proyección del financiamiento, de las otras fuentes establecidas en el MFMP
(SGP $2,5 billones, Regalías $1,3 billones, recursos de las entidades
territoriales $0,4 billones, cooperación internacional $0,8 billones, o, la
inversión privada $0,6 billones). Al no estar especificado como se obtendrán
esos recursos, podríamos estar frente a una planeación de recursos, que de no
concretarse terminaría sobre-estimando las fuentes de financiamiento de la
reforma rural.
Con
esos recursos, el gobierno espera cumplir con: primero, el proceso de
formalización y restitución de tierras, mediante la realización del catastro
multipropósito, la formalización de las tierras, la constitución del Fondo de
Tierras, la entrega de 3 millones de hectáreas y la construcción de sistemas de
riego; segundo, lograr el cierre de la brecha de pobreza entre campo y ciudad;
y tercero, brindar seguridad alimentaria a la población rural. La distribución
detallada de recursos entre esos propósitos específicos está pendiente de
asignación. Pasados seis meses de 2017, el gobierno está en mora de hacer dicha
distribución.
El
cuarto comentario es el referido a los cultivos de uso ilícito. El MFMP propone
la asignación de recursos de $0,6 billones por año en los siguientes quince
años para un total de $8,3 billones, con el fin de: adelantar la erradicación
manual y voluntaria de los cultivos ilícitos, mejorar la calidad de los
programas y tratamientos de rehabilitación y fortalecer la cooperación regional
e internacional.
[1] Doctor en Historia
[2] Mesa de Conversaciones. (11 de Noviembre de 2016). Acuerdo
final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera. Bogotá, D.C.
[3] Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. (Junio de 2017). Marco Fiscal de Mediano
Plazo 2017. Bogotá, D.C.
[4]
Ministerio de Agricultura; Ministerio del Interior.
(29 de diciembre de 2017). Decreto 902 por el cual se adoptan medidas para
facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el
Acuerdo Final en materia de tierras, especificamente el procedimiento para el
acceso y formalización y el Fondo de Tierras. Decreto-Ley. Bogotá, D.C.
[5] En
el entendido que hay $1.587 mil millones asignados al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para el post-conflicto. MHCP (2017). Proyecto de adición presupuestal.
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