jueves, 12 de septiembre de 2019
jueves, 29 de noviembre de 2018
La Comisión de la Verdad
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| Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetición |
Hoy se instaló la Comisión para el
esclarecimiento de la verdad, la convivencia y la no repetición, o Comisión de
la Verdad. Le damos la bienvenida a este mecanismo de garantía Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y
No Repetición - SIVJRNR. Esta será una comisión similar a las que se
establecieron en Guatemala (1994), Perú (2001), Paraguay (2003), Argentina
(1983), Chile (1990).
Se trata de
un organismo autónomo creado por el Acto Legislativo 1 de 2017 (Capitulo II, artículo
transitorio 2), en el marco del Acuerdo de Paz firmado entre el Gobierno
Nacional y las antiguas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), al
lado de la Jurisdicción Especial para la Paz, La Comisión de la Verdad será un
órgano temporal, por lo que su vigencia es de tres años, al final del cual,
habrá un informe que proveerá elementos de esclarecimiento de la verdad en
relación con la grave violación de los derechos humanos, el reconocimiento de
las víctimas y la promoción de la convivencia para la no repetición. Las
actividades de la Comisión no tendrán carácter judicial, ni podrán implicar la
imputación penal de quienes comparezcan ante ella. Está conformada por 11
miembros escogidos de la sociedad civil: el Padre Francisco de Roux como su director,
Alejandra Miller, Alejandro Valencia Villa, Ángela Salazar, Alfredo Molano
Bravo, Martha Ruiz, Carlos Martín Berinstain, Lucia González, Carlo Guillermo
Ospina, Patricia Tobón Yagarí, Saúl Franco.
De acuerdo con el artículo 11 del
decreto 588 de 2017 la Comisión tendrá como mandato esclarecer y promover el
reconocimiento de:
"1. Prácticas y hechos que constituyen graves
violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario (DIH), en particular aquellas que reflejen patrones o
tengan un carácter masivo, que tuvieron lugar con ocasión del conflicto, así
como la complejidad de los contextos y las dinámicas territoriales en las que
estos sucedieron.
2. Las responsabilidades colectivas del Estado, incluyendo del Gobierno y los demás poderes públicos, de las FARC-EP, de 10$ paramilitares, así como de cualquier otro grupo, organización o institución, nacional o internacional, que haya tenido alguna participación en el conflicto, por las prácticas y hechos a los que se refiere el numeral anterior.
3. El impacto humano y social del conflicto en la sociedad, incluyendo el impacto sobre los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, y las formas diferenciadas en las que el conflicto afectó a las mujeres, a los niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos mayores, a personas en razón de su religión, opinión o creencias, a las personas en situación de discapacidad, a los pueblos indígenas, a las comunidades campesinas, a las poblaciones afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales, al pueblo ROM, a la población LGBTI, a las personas desplazadas y exiliadas o víctimas del conflicto que se encuentren en el exterior, a los defensores y las defensoras de derechos humanos, sindicalistas, periodistas, agricultores y agricultoras, ganaderos y ganaderas, comerciantes y empresarios y empresarias, entre otros.
4. El impacto del conflicto sobre el ejercicio de la política y el funcionamiento de la democracia en su conjunto, incluyendo el impacto sobre los partidos y movimientos políticos y sociales, en particular los de oposición.
5. El impacto del conflicto sobre quienes participaron directamente en él como combatientes y sobre sus familias y entornos.
6. El contexto histórico; los orígenes y' múltiples causas del conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, entre otros.
7. Los factores y condiciones que facilitaron o contribuyeron a la persistencia del conflicto, teniendo en cuenta como insumo los informes de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, entre otros.
8. El desarrollo del conflicto, en particular la actuación del Estado, de las guerrillas, de los grupos paramilitares y el involucramiento de diferentes sectores de la sociedad.
9. El fenómeno del paramilitarismo, en particular sus causas, orígenes y formas de manifestarse; su organización y las diferentes formas de colaboración con esta, incluyendo su financiación; así como el impacto de sus actuaciones en el conflicto.
10. El desplazamiento forzado y despojo de tierras con ocasión del conflicto y sus consecuencias.
11. La relación entre el conflicto y los cultivos de uso ilícito, la producción y la comercialización de drogas ilícitas, y el lavado de activos derivados del fenómeno del narcotráfico."
domingo, 1 de abril de 2018
Elementos para periodizar la violencia en Colombia: dimensiones causales e interpretaciones historiográficas [1]
Introducción
El informe de la Comisión Histórica del Conflicto
y sus Víctimas (CHCV) es el último de los diagnósticos globales realizados
acerca de la violencia en Colombia. Se trata del cuarto informe comisionado por
el Gobierno Nacional entre 1958 y 2015,[3] esta
vez, en el marco de las negociaciones de paz entre el Gobierno y la guerrilla
de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El informe tuvo como
fin ser un “insumo fundamental para la comprensión de la complejidad del
conflicto”, … y, ser una fuente “para una futura comisión de la verdad.”[4] En
febrero de 2015 se dio a conocer el texto final compuesto por doce ensayos y
dos relatorías[5]. Se trata de un informe que contiene diversas
interpretaciones de la violencia en Colombia, que no busca una sola verdad y,
por lo tanto, plantea una diversidad de análisis que merecen ser examinados
para la mejor comprensión de nuestro pasado. De los diversos interrogantes que
surgen del informe, en este ensayo nos ocuparemos de uno en particular, a
saber, la periodización de la violencia durante los siglos XX y XXI.
La demarcación de
un periodo conlleva la conceptualización e interpretación del mismo. Aquí buscaremos
demostrar la hipótesis, que la violencia en Colombia ha sido continua y
estructural y, dadas esas dos características, se trata de una guerra civil
prolongada. Aceptar esta visión implica, igualmente, rechazar las posturas
acerca de las múltiples violencias, la discontinuidad de la guerra y que la
turbulencia política de los últimos treinta años es sólo producto de intereses
económicos individuales.
En esa línea, de
establecer una periodización de la violencia y su interpretación crítica, en
los siglos XX y XXI, en la historiografía reciente[6] se pueden identificar varias propuestas: La CHCV (2015),
compiló 12 coautorías con visible autonomía cada
una para definir los periodos. En unos casos, los periodos se delimitan desde
los años veinte, en otros desde los cincuenta, y en otros, desde los ochenta,
así mismo las explicaciones son diversas y con implicaciones distintas. Para unos
autores, la violencia es interpretada como una situación coyuntural y para otros,
es estructural. Con este informe se abrió un debate entre los que creen que el
conflicto interno es un asunto marginal y que debe ser tratado como un castigo
judicial, y entre los que sostienen que se trata de un asunto consustancial a
la historia política y social de Colombia.
Por su parte, el
Grupo de Memoria Histórica (GMH, 2013), en el informe Basta Ya. Colombia, Memorias de guerra y dignidad, estableció
cuatro periodos: 1) la violencia bipartidista a subversiva (1958-1982); 2) la expansión
de paramilitares y guerrillas con propagación del narcotráfico (1982-1996); 3) la
polarización de la confrontación (1996-2000); y, de negociaciones en medio del
conflicto (2005-2012). Conceptualmente, para el GMH se trata de una guerra
prolongada y degradada.[7]
Investigadores
independientes han hecho otras periodizaciones y conceptualizaciones: Reyes
(2009) se centra en el despojo de tierra desde la década de los ochenta y por
lo tanto, el conflicto agrario es el centro de la confrontación; Ramírez (2015)
destaca la existencia de varios intentos de pacto constitucional desde 1958
como una formula, siempre fracasada, de superar la violencia política; Guerrero
(2011) y Medina (2011), ambos intentan una propuesta de reescritura de la
historia política del siglo XX en Colombia, con base en una periodización
demarcada por acontecimientos de violencia crítica[8]; y,
Uribe López (2013) plantea un único periodo de confrontación violenta desde
1964 con la creación de las FARC hasta 2010, que lo lleva a definir el
conflicto como una guerra civil prolongada. Su definición se fundamenta en el
hecho que la confrontación generó más de mil muertos por año.
A
partir de las propuestas de GMH (2013) y de Uribe López (2013) se pueden delimitar
dos periodos: el bipartidista liberal-conservador (1945-1964), sobre lo cual
hay consenso en la historiografía. Está definido por el ejercicio de la
política por medio de la violencia entre las dos facciones de los partidos
tradicionales; y el que inicia con los ataques del Estado a las localidades de Marquetalia
(Tolima), Riochiquito (Cauca), el Pato y Guayabero (Huila) en 1964, que dio
origen al surgimiento de la lucha del gobierno con las FARC hasta las
negociaciones entre las dos partes en La Habana. Este ensayo se fundamenta en estos
dos periodos. En línea con nuestra hipótesis, los dos periodos cumplen con
características que revelan la continuidad de la problemática económica y
política, que conduce a un rasgo estructural y, en consecuencia, a la
prolongación de la guerra civil. Si bien, ha habido un cambio, referido al paso
de la lucha bipartidista a la lucha anti-subversiva, esa transformación no ha
modificado la estructura que conduce a la persistencia de la guerra. A continuación,
veremos la magnitud, las causas y la historiografía de la violencia para luego
concluir.
Ver Artículo completo en: https://revistas.unal.edu.co/index.php/cienciapol/article/view/65251/66270
[1] Ensayo publicado en: Ciencia Politica., Volumen 12, Número 25, p. 173-192, 2018. ISSN electrónico 2389-7481. ISSN impreso 1909-230X.
[1] Ensayo publicado en: Ciencia Politica., Volumen 12, Número 25, p. 173-192, 2018. ISSN electrónico 2389-7481. ISSN impreso 1909-230X.
sábado, 1 de julio de 2017
La economía política de la paz: la paz gratuita
Juan Carlos Villamizar,
PhD.[1]
Pasados seis meses
de la firma del Acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera,
firmado en el Teatro Colón el 24 de noviembre de 2016 y ratificado por el
Congreso de la República el 29 y 30 de noviembre del mismo año[2], el Gobierno Nacional dio a conocer el documento de
política fiscal a diez años conocido como Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP),
el cual incluye el capítulo V, “necesidades de inversión para la implementación
del acuerdo de paz y sus fuentes de financiamiento”.[3] Allí se establece un monto de recursos de $129
billones constantes de 2016 para el periodo 2017 a 2031 que financiaría los
cinco puntos del Acuerdo de Paz. Hasta ahora, este documento, es la versión
oficial de medición de los costos del post-conflicto.
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| Firma Acuerdo de Paz en el Teatro Colón, 24 de noviembre de 2016 |
martes, 27 de junio de 2017
Costos del postconflicto y la reparación de las victimas 2017-2031
Desde que fue expedida la ley de víctimas 1448
de 2011 y con la firma de los acuerdos de paz entre el Gobierno Nacional y la
guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en 2015, el
Gobierno Nacional ha realizado apropiaciones presupuestales con el fin de
atender, primero los compromisos adquiridos con las víctimas y luego con la
guerrilla en proceso de incorporación a la vida política y civil. Dichas
asignaciones de gasto obedecieron desde 2012 al plan establecido en los Conpes
3712 de 2011, Plan de financiación para
la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011, y 3726 de 2012, Lineamientos, plan de ejecución de metas,
presupuesto y mecanismo de seguimiento para el plan nacional de atención y reparación
integral a víctimas, así como a las leyes de Presupuesto General de la
Nación de 2012 a 2017; desde el año anterior y en lo que va corrido de 2017, el
Acuerdo Final de Paz ha tenido como fortalecimiento financiero los rubros de
presupuesto existentes desde el pasado en los presupuestos de 2016 y 2017 y, la ciudadanía está a la espera del Conpes con
el Plan de Inversiones previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016 (Art. 3). Es
decir que no se trata de recursos nuevos como lo ordenó el Acto legislativo 01
de 2016, sino de una reclasificación de cuentas provenientes del pasado. No hay
recursos nuevos. Hasta el momento el gobierno ha hecho una estimación en el
Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2017 (MFMP) para el periodo 2017-2031.
A continuación
presentamos la descripción de cada punto del acuerdo (secciones 2 a 5) y en la
sección 6 incorporamos un comentario sobre la proyección de gasto propuesta en
el MFMP para el periodo 2017-2031. Por las cifras observadas para atender a las
víctimas entre 2012 y 2017 y las proyecciones (de gasto y fuentes de
financiamiento) estimadas hacia adelante, se observa que las acciones de
carácter presupuestal siguen siendo tímidas frente a la dimensión y magnitud de
la reincorporación de cerca de 10.000 excombatientes de las FARC, la reparación
a ocho millones de víctimas y la incorporación a la economía de 167 municipios
dentro de 19 departamentos y que forman 16 subregiones de Colombia afectados
por lo que fue la guerra interna.
Se debe llamar la
atención que sigue faltando el Plan Plurianual de Inversiones ordenado por el
Acto Legislativo 01 de 2016, lo que ahora se presenta es un inicio de lo que
sería ese Plan.
El Acuerdo Final de Paz
contempla en el punto cinco a las víctimas, por lo tanto implica recoger, en
uno sólo, los presupuestos para las víctimas y los presupuestos derivados para
el post-conflicto. En consecuencia, el Cuadro 1, resume las asignaciones
presupuestales realizadas entre 2012 y 2017, tanto para la ley de víctimas como
para el acuerdo final.
Lo primero, la estructura
del cuadro 1 muestra en el numeral 1, el gasto en víctimas por ley 14478 de
2011 sin Sistema General de Participaciones (SGP), luego en el numeral 2, se
observa la misma cuenta más el SGP. Finalmente, está el numeral 3, que hemos
llamado “Adicional-post-conflicto”, el cual, sólo reporta datos para 2016 y
2017.
Cuadro 1
Gasto
presupuestado en Post-Conflicto, 2012-2017
(Presupuesto definitivo en miles de millones)
Lo segundo que se observa
es que la dinámica del crecimiento de las asignaciones entre 2012 y 2017, tiene
como fuente principal al SGP, el cual creció $4.675 mil millones en el periodo,
el resto sólo creció $990 mil millones. Eso muestra que, por cuenta de la
obligación constitucional para asignar el SGP se cubre la salud y educación de
las víctimas, pero que en materia de reparación y asistencia a las mismas los
presupuestos se van disminuyendo cada año.
A pesar de lo anterior, se
puede apreciar, como el Punto 5, ocupa la mayor parte de las asignaciones para
la Asistencia, Atención y Reparación a las víctimas del conflicto con $4.472
mil millones equivalentes a 0,5% del PIB en 2017.
En la Ley de Víctimas entre
2012 y 2015 hubo apropiaciones presupuestales del orden del 0,9% del PIB
incluyendo al SGP ($7.105 mil millones en 2015) y sin él de 0,5% del PIB. Con
la firma de los Acuerdos de La Habana para 2016 las apropiaciones totales
alcanzaron 1,3% del PIB ($11.158 mil millones) y se espera que en 2017, sumada
la adición presupuestal, las apropiaciones suban a 1,5% del PIB ($13.923 mil
millones). Del anterior total, se descuenta el SGP ($6.868 mil millones)
quedando $4.772 mil millones (0,5% del PIB, Punto 5 del cuadro 1) para el cumplimiento
de la Ley de Victimas 1448 de 2011 y resto $2.583 mil millones (0,3% del PIB) para
los nuevos gastos derivados del Post-conflicto (Numeral 3, Cuadro 1).
Los demás componentes,
Reforma Rural Integral, Participación política, Fin del Conflicto y Drogas
ilícitas tienen asignaciones de presupuesto que apenas suman todas, 0,1% del
PIB. El siguiente componente en importancia a las víctimas es la reforma rural
integral cuyas asignaciones en 2016 fueron de $663 mil millones ($414 mil
millones más $249 mil millones) y en 2017 de $867 mil millones ($390 mil
millones más $477 mil millones).
El reto de la reforma rural establecida en
el Acuerdo es el de “adjudicar 3 millones de hectáreas y formalizar 7 millones
de hectáreas en un periodo de 12 años” lo que implica “empezar a formalizar
70.000 hectáreas anuales.”[2] Igualmente, está la
restitución de tierras a las víctimas que han sido despojadas de su tierra o se
vieron forzados a abandonar sus parcelas.
Cuadro 2
Gasto
presupuestado en el punto Reforma Rural Integral, 2012-2017
(Presupuesto
definitivo en miles de millones)
En relación con este
punto del acuerdo se ha constatado lo siguiente: desde que se implementó la
política de atención y asistencia a las víctimas en 2012, el sector
agropecuario comenzó a modificar su estructura institucional estatal para
atender las nuevas obligaciones, fue así como se creó en 2012 la Unidad de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, la cual ha tenido asignaciones
presupuestales desde los $150 mil millones en 2013 a los $220 mil millones en
2017 (Cuadro 2). Entre 2014 y 2016, la nueva entidad asignada del proceso de
restituir la tierra a las víctimas del conflicto armado tuvo una participación
del 34% entre las entidades encargadas de la política rural, en 2017 esa
participación bajó al 25% con un presupuesto de $220 mil millones de un total
de $867 mil millones destinados para toda la política (Cuadro 2). Esa
disminución de su participación presupuestal en el sector, tiene que ver, entre
otras razones, con la reorganización institucional y con una gestión que está
en el límite de su capacidad.
La segunda modificación
de relevancia dentro de la política rural, ha sido la liquidación del INCODER
en 2015. Las funciones de dicha entidad fueron trasladadas a la Agencia de
Desarrollo Rural (ADR)[3]
a partir de 2016, con el fin de “gestionar, promover y financiar el desarrollo
agropecuario y rural, para la transformación del campo y adelantar programas
con impacto regional”. Igualmente, fue creada la Agencia Nacional de Tierras
(ANT)[4],
con el fin de “ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad
rural …, para lo cual deberá gestionar el acceso a la tierra como factor productivo”.
Adicionalmente, estas dos entidades tienen nuevas funciones derivadas del
decreto 902 del 29 de mayo de 2017.[5]
Al examinar la inversión
en el sector por entidades se observa que ha habido un incremento en los montos
asignados entre 2012 y 2017, desde $294 mil millones en el primer año a $779
mil millones en 2017 (Cuadro 3). En la presente vigencia la ADR tiene el 35,6%
de la inversión, la ANT el 21,3%, la Unidad de Tierras el 22% y el Ministerio
de Agricultura el 20%. La primera de estas se encargará del Fondo Nacional de
Adecuación de Tierras, administrado primero por el Incoder hasta 2015 y luego
por la ADR y para el cual la nueva entidad ha apropiado $101 mil millones y
para proyectos integrales de desarrollo agropecuario $97 mil millones. La ANT
tiene la mayor parte de los recursos asignados en la formalización y
legalización de la propiedad y el ordenamiento social de la propiedad. Es la
entidad que tendrá a su cargo el reto más grande de formalizar 7 millones de
hectáreas y adjudicar otros 3 millones.
También en los temas de
reparación a las víctimas, se observa la asignación de créditos de vivienda
rural (en el caso del ministerio de Agricultura) o la restitución de tierras
(en la UAE de Restitución de Tierras Despojadas) (Cuadro 3).
Cuadro 3
Gasto
presupuestado en inversión rural, 2012-2017
(Presupuesto
definitivo en miles de millones)
Este es el punto que tiene contemplado más
recursos, lo cual, resulta natural debido a que se trata de los recursos
asignados en el marco de la ley 1448 de 2011. Como se observa en el cuadro 1
(SNARIV – Victimas, L.1448/11), este capítulo tiene incluidos tres de los
puntos del acuerdo (Reforma rural, participación política y el acuerdo sobre
las víctimas). Es un componente del gasto que presupuestalmente ya tiene una
dinámica propia, porque existen unas instituciones (la Unidad de Víctimas, la
Unidad de Tierras y el Centro de Memoria Histórica y los proyectos
desarrollados por otras entidades como el ICBF o el SENA), unos recursos
humanos y financieros, que si bien no llenan todas las expectativas que la
dinámica del conflicto demanda, si corresponde a un avance en el tratamiento de
las víctimas y del postconflicto. Con la expedición del MFMP de 2017, no es
claro cómo será incorporado este punto después de 2021 cuando la ley 1448 de
2011 termine su vigencia. El documento del MFMP es explicitó en dejar por fuera
todo lo relativo a la ayuda humanitaria, la indemnización administrativa y la
vivienda (éstas dos últimas que son medidas de reparación) asociadas a este
punto.
Dicho lo anterior, en
este informe si incluimos este punto porque consideramos que la reparación a
las víctimas no está separada del Acuerdo de Paz, así éstas últimas medidas hayas
iniciado antes de la firma del Acuerdo. Veamos de manera un poco más detallada
lo que sucede con el punto sobre víctimas, tal y como está especificado en el
cuadro 1 y restando el punto sobre la reforma rural, comentado antes.
Este gasto se puede
observar en el cuadro 4, el cual, ha conservado las líneas establecidas desde
2012 y según los documentos Conpes 3712 de 2011 y 3726 de 2012. En total se
asignaron, sin SGP, $3.605 mil millones. Es por ello que las participaciones de
los componentes son: la atención/ayuda humanitaria (con el 53% en 2017) la
indemnización en subsidio de vivienda (13,9%) y la indemnización en efectivo (14,3%),
los tres tienen las mayores asignaciones de recursos, en menor proporción se
han destinado recursos para el empleo y la generación de ingresos (4,5%) (Cuadro
4).
Cuadro 4
Gasto
presupuestado en víctimas sin restitución de tierras, 2012-2017
(Presupuesto
definitivo en miles de millones)
En total hay 8.421.627 de víctimas registradas
a mayo de 2017 en el Registro Único de Víctimas (RUV), de la cuales, el 78,4%
es población sujeto de atención por parte de la Unidad, en diversos programas.
En lo que corresponde a la Atención/Ayuda Humanitaria, se trata del
otorgamiento de ayudas a la población victima en materia de subsistencia
mínima, mediante estipendios monetarios, arriendos, mercados u otras
modalidades que, dada la vulnerabilidad de las familias víctimas
(principalmente desplazados), les permite la subsistencia y luego la entrada en
el modelo de atención y reparación previsto para ellos.
El gobierno espera que
“con la implementación del Modelo de Atención a Víctimas, mejore la
focalización y priorización de las víctimas por desplazamiento forzado que
requieren ser atendidas con ayuda humanitaria. Así mismo, este modelo le ha
permitido a la entidad identificar la población víctima que no requiere ayuda
humanitaria, es decir que ha superado la subsistencia mínima (alimentación y
alojamiento temporal) así como las que han superado la situación de
vulnerabilidad”[6].
Aun así, los sujetos de atención siguen siendo u universo que se acerca al 75%
del total de las victimas inscritas en el RUV (Cuadro 5).
Cuadro 5
Número de víctimas
a mayo de 2017
(Personas y
participación %)
De acuerdo con la
evaluación de la CGR, los recursos para atención humanitaria en 2016 ascendieron
a $814 mil millones, de los cuales, a las víctimas se les pago directamente
$477 mil millones (58%) y el resto quedó en reservas $170 mil millones y en
cuentas por pagar $68,2 mil millones. Igualmente, se registró un valor de
reintegro de recursos por $10 mil millones. El resto $100 mil millones (12%)
corresponde al pago de la operación y funcionamiento de la prestación del
servicio de ayuda humanitaria.[7]
Se presenta entonces un rezago en la gestión de la Unidad de Víctimas que sólo
logra colocar, directamente, cerca del 60% de los recursos asignados
inicialmente.
Como se puede apreciar en el cuadro 4, las
asignaciones presupuestales en vivienda son la tercera medida con mayores
recursos de la política de atención a la población víctima. Desde 2012 a 2017,
el Gobierno Nacional ha colocado recursos en promedio por $500 mil millones,
con excepción de 2016 en que sólo fue de $150 mil millones.
Tres tipos de problemas
enfrenta esta medida de reparación a las víctimas: de un lado, hubo un cambio
en el modelo de provisión de viviendas con la expedición de la Ley 1537 de
2012, desde el subsidio familiar de vivienda en dinero como contrapartida entregada
por el beneficiario en los proyectos de construcción, a un subsidio en especie
en el que el Gobierno entrega la vivienda al beneficiario. Ese cambio, si bien
aumentó la calificación para el acceso a la vivienda, no soluciona el rezago
por el déficit que trae el modelo anterior; de otro lado, el segundo problema,
refiere a la eficiencia en la ejecución de los proyectos.
En vivienda urbana hay
mala planeación y mala ejecución, en el modelo antes de 2011, de 222.138
solicitudes en convocatorias para la población desplazada (Cuadro 7), sólo se
han terminado 3.118 viviendas en diez años, con el nuevo modelo de 105.515
subsidios del modelo anterior pendientes, se ha dado solución a 53.190
viviendas, mejorando la efectividad, sin embargo, existen criterios de
selección de los posibles beneficiarios que hacen que no se sepa la condición
de 26.803 familias.
Cuadro 7
Vivienda urbana
2000-2015
(Proyectos de
vivienda)
En el caso de la vivienda
rural (Cuadro 8), la situación es similar, de 193.598 solicitudes en 16 años,
se ha dado solución al 50%. La población desplazada ha solicitado reparación
para 40.429 familias (21%), de éstas se han entregado 10.461 viviendas
manteniéndose un déficit de 29.968 solicitudes.
En los dos casos
referidos, de vivienda urbana como rural, hay deficiencias en la construcción
de las viviendas porque están incompletas, con materiales inadecuados, en
sitios algunas veces inapropiados, sin terminar y en muchos casos en proyectos
abandonados. La última auditoría realizada por la Contraloría General de la
República arrojó “54 hallazgos administrativos, de los cuales, cuatro (4)
tienen posible alcance disciplinario, seis (6) posible incidencia fiscal y uno
(1) para trámite de indagación preliminar o antecedente fiscal”[8]
Cuadro 8
Vivienda rural
2000-2015
(Proyectos de
vivienda)
Un tercer tipo de
problema, al que se ven enfrentadas las víctimas del conflicto, es a la
concepción de la obtención de la vivienda en relación con los proyectos que no
son de vivienda gratuita. Se trata del diseño de una política que cambió, el subsidio
a la demanda, por el subsidio a la tasa de interés para la calificación en los
proyectos de vivienda. En este caso, las condiciones de la calificación las
pone el constructor y el beneficiario requiere poseer recursos para acceder a
los proyectos, para los que luego, el gobierno asigna el beneficio de la
disminución en la tasa de interés. Es una condición que la mayor parte de la
población desplazada sencillamente no puede cumplir.
La indemnización administrativa es una
medida de reparación a las víctimas del conflicto, que busca reconocer
monetariamente los daños causados por el homicidio de los familiares más
cercanos, la desaparición forzada, el secuestro, la violencia sexual, el reclutamiento
forzado de menores, lesiones con o sin incapacidad permanente y el
desplazamiento forzado. Como se puede apreciar en el cuadro 4, en 2017 está
previsto el desembolso de $515 mil millones, que si bien es de los valores más
altos en el año, respecto de los años anteriores, ha habido una disminución en
esta cuenta: en 2012 se asignaron $956 mil millones y entre 2013 y 2016 $600
mil millones en promedio.
La evaluación de la CGR
sobre la gestión del Fondo de Reparación en 2016 muestra que, en términos de la
efectividad en la asignación de las indemnizaciones, la situación se revela
menos optimista. De los $593,9 mil millones destinados para las indemnizaciones,
$368,9 mil millones se pagaron a las victimas (62%), $103,6 mil millones
quedaron en rezago presupuestal (17,5%), $99,3 mil millones (16,7%) son para la
constitución de un encargo fiduciario previsto en la ley 1448 de 2011 para la
indemnización de la población menor de 18 años, el resto $21,9 mil millones
(3,7%) son para los gastos administrativos del Fondo.
A diciembre de 2016 se
reportaron 668.603 víctimas indemnizadas desde 2019 hasta 2016 por un valor
total de $4.054 mil millones. En plena vigencia de la ley de víctimas, la mayor
parte de las indemnizaciones pagadas (411.243 que equivalen a 63,9%) corresponden
a las que han sido reconocidas por el decreto 1290 de 2008, sólo el 34,7%
corresponden a la ley 1448 de 2011. Igualmente, se observa un descenso en este
tipo de reconocimiento desde 2012 en que fue más alta con 155.140 víctimas
reconocidas descendiendo cada año hasta las 87.282 en 2016. Esto quiere decir
que la gestión adelantada por la Unidad de Víctimas es lenta lo que conlleva
menores asignaciones presupuestales y finalmente el rezago de la política.
Cuadro 6
Indemnización
Administrativa 2009-2016
(Personas y Miles
de Millones) 
Lo que se puede concluir
hecha la evaluación de la asistencia y atención a las víctimas, es que después
de seis años de aplicación de la política, los avances son mínimos con respecto
a la magnitud de la calamidad de la victimización. Tanto la ayuda humanitaria,
la vivienda como la indemnización administrativa presentan porcentajes bajos de
cobertura, como de gestión de las entidades encargadas de su ejecución.
Los recursos asignados en los tres puntos
restantes del acuerdo (parte 3 del cuadro 1), a partir de 2017, serían los que
figuran como los nuevos recursos para el post-conflicto. Se trata de los temas
de participación política ($16 mil millones en 2017), fin del conflicto ($208
mil millones en 2017) y las drogas ilícitas ($138 mil millones) en 2017 (Cuadro
7).
Cuadro 9
Participación, fin
del conflicto, y drogas ilícitas 2000-2015
(Miles de
Millones)
Lo más significativo
tiene que ver con los recursos destinados para el fin del conflicto y para la
acción sobre las drogas ilícitas. En el primer caso, en 2016 y 2017 fueron
asignados recursos para el programa de desmovilizados del Fondo de Programas Especiales para la Paz por $171,6 mil millones y
$108,3 mil millones, respectivamente.[9] Es
de este Fondo donde se realizó la contratación de la infraestructura necesaria
para las zonas y puntos veredales transitorios de normalización, así como de
los campamentos de las sedes locales y de seguridad del mecanismo de monitoreo
y verificación de la ONU.[10]
En el segundo caso, de
las drogas ilícitas el cuadro 9 nos muestra que en la actualidad es la Agencia
de Renovación del Territorio la encargada de desarrollar acciones para el
“desarrollo económico de familias, comunidades y territorios afectados por la
presencia de cultivos de uso ilícito y conflicto armado”, también se incluye el
desarrollo institucional como parte de esa gestión del Estado en tales
territorios. Para 2017, se tiene prevista la asignación de $126 mil millones
para la Agencia (repartidos entre $39.933 mil millones en funcionamiento y
$86.369 mil millones en inversión). En 2016, esa función correspondió a la
Dirección de Gestión Territorial y con anterioridad a la firma de los acuerdos
(2012-2015), a la Unidad Administrativa Especial de Consolidación Territorial.
Con los anteriores
recursos, el Gobierno espera desarrollar programas de sustitución de cultivos
de uso ilícito, prevenir el consumo y
desarticular las organizaciones criminales comprometidas con la producción y
comercialización de narcóticos, tal y como quedó establecido en los Acuerdos de
La Habana.[11]
A la fecha el
Observatorio de Drogas de Colombia reporta un total de 96.000 hectáreas de coca
sembradas (gráfico 1), las cuales, se encuentran principalmente en los
municipios de Tumaco, Barbacoas y Olaya Herrera en Nariño (21.586 hectáreas),
Puerto Asís, Valle del Guamez, San Miguel y Orito en Putumayo (14.240 hectáreas), Tibú y el
Tarra en Norte de Santander (6.454 hectáreas), todos suman 45.748 hectáreas.
También hay presencia de cultivos en Parques Nacionales Naturales (6.214
hectáreas), Resguardos de Pueblos Indígenas (11.837 hectáreas) y Tierras de
Comunidades Negras (16.030 hectáreas).
Gráfico 1
Cultivos de coca,
2001-2015
(Hectáreas)
Con la expedición del Marco Fiscal de
Mediano Plazo (MFMP) de 2017, el gobierno incluyó el capítulo V, titulado
“necesidades de inversión para la implementación del acuerdo de paz y sus
fuentes de financiamiento”. Allí se establece un monto de recursos de $129
billones para el periodo 2017 a 2031 que cubriría los cinco puntos del Acuerdo
de Paz. La mayor parte de los recursos se concentra en la Reforma Rural
Integral, luego está el resto de puntos distribuidos así: drogas ilícitas,
participación política, Víctimas (sólo en justicia y verdad) y fin del conflicto
(Ver cuadro 10). El MFMP determinó que en lo concerniente a las víctimas no
estaría incluida la reparación individual “pues esto corresponde a la ley 1448
de 2011 y es una política de Estado que se viene dando desde su
promulgación”(MFMP, p. 228).
Aquí corregimos ese
aspecto incluyendo el numeral 6 para el periodo 2017-2021 de vigencia de la ley
de víctimas. De manera que, a $129,4 billones agregamos la ley de victimas (sin
SGP) y tenemos en promedio $3,9 billones adicionales, para un total de $12,5
billones por año hasta 2021, posteriormente, se retornaría a los $8,6 billones
anuales (Cuadro 10). Al final se tendría un requerimiento de $148,9 billones
entre 2017 y 2013.
Cuadro 10
Costos totales del Acuerdo de Paz en el
MFMP, 2017-2031
(Billones $)
Se trata en realidad de
una proyección que todavía genera muchas preguntas. Una de ellas, es ¿cuál es
el tratamiento que se dará a las victimas pasado 2021?, ¿habrá una nueva ley?
Las proyecciones de indemnizaciones y de asistencia humanitaria indican que aún
falta un largo trecho por recorrer y no habría la cobertura suficiente para
reparar a los ocho millones de víctimas
en los tiempos establecidos hoy para su atención.
Desde el lado del
financiamiento es posible hacer una pequeña reorganización de los datos
presentados por el MFMP, 2017: primero, se trata de que los recursos del SGP
hacen parte del PGN, subiendo de esa manera la participación de la Nación
dentro del total de fuentes presentadas; segundo, derivado del anterior
comentario, la Ley de victimas sigue estando financiada por el PGN, cambiando
la estructura presentada en el MFMP, por lo menos en el periodo 2017-2021.
Como se aprecia en el
cuadro 10, se presentan seis fuentes de recursos posibles para financiar el
postconflicto. La más importante de ellas es la del PGN con 76% de
participación entre 2017 y 2021 (con Ley de Victimas) y 65,2% entre 2022 y
2031. Las otras fuentes son el Sistema General de Regalías con el 10,5% entre
2017 y 2021, 15% entre 2022 y 2031. Finalmente, concurren en la propuesta de
financiación los recursos de las entidades territoriales (2,9% en el primer
periodo y 4,2% en el segundo periodo); la cooperación internacional (6,2%) y la
inversión privada.
Cuadro 11
Fuentes de financiamiento, 2017-2013
(Billones $)
De la lista presentada,
sólo los recursos de cooperación internacional y la inversión privada, serían
recursos nuevos, lo demás son recursos que ya existen en la estructura de gasto
de la Nación. De manera que, no resulta claro cómo el gobierno cumplirá con la
exigencia del acto legislativo 01 de 2016, de que haya recursos nuevos para el
financiamiento del post-conflicto.
Es necesario que el
Gobierno Nacional expida el Plan Plurianual de Inversiones contemplado en el
artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2016. Lo presentado en el documento del
MFMP en 2017 es un avance positivo, pero requiere de mayores precisiones y
detalle del gasto en los diferentes componentes derivados del Acuerdo de Paz.
No es conveniente dejar
el presupuesto de victimas por fuera del cálculo de las asignaciones
presupuestales del Post-conflicto, en el entendido que la reparación a las
víctimas y el Acuerdo de Paz tienen una relación estrecha.
Las asignaciones
realizadas hasta el momento, tanto para las víctimas como para el
post-conflicto, han sido una reclasificación de cuentas en el Presupuesto
General de la Nación, pero no atienden a una nueva disponibilidad de recursos,
tal y como está establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016.
[1] Historiador. Las opiniones aquí expresadas
no comprometen a la Contraloría General de la República, institución para la
cual trabaja actualmente.
[2] Ministerio
de Agricultura; Ministerio del Interior. (29 de diciembre de 2017). Decreto 902
por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma
Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras,
especificamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de
Tierras. Decreto-Ley. Bogotá, D.C.
[3] Ministerio de Agricultura (2015).
Decreto 2364 del 7 de diciembre, Por el
cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural, ADR. Bogotá, D.C.
[4] Ministerio de Agricultura (2015).
Decreto 2363 del 7 de diciembre, Por el
cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT. Bogotá, D.C.
[5] Ministerio
de Agricultura; Ministerio del Interior. (29 de mayo de 2017). Decreto Ley, Por el cual se adoptan medidas
para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el
Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el
acceso y formalización y el Fondo de Tierras. Bogotá.
[6] Contraloria
General de la República. (15 de junio de 2017). Informe de Auditoría Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(Vigencia fiscal 2016). Bogotá, D.C.
[7] Contraloria
General de la República. (15 de junio de 2017). Informe de Auditoría Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas (Vigencia fiscal 2016). Bogotá, D.C.
[8] Contraloría General de la
República (2017). Informe actuación
especial intersectorial. Vivienda para población víctima del conflicto armado
en Colombia (2015-9493-83111-AE). CDSA No. 00812. Mayo de 2017. Los
hallazgos refieren a ejecución y calidad de obras de urbanismo, abandono de las
obras, proyectos declarados en incumplimiento, pólizas vencidas, deficiencias
en la ejecución y terminación de obras y desembolsos y avances de obra (p. 26).
[9] El Fondo de Programas Especiales para la Paz fue creado
por la Ley 368 de 1997 para la “financiación de
programas de paz encaminadas a fomentar la reincorporación a la vida civil de
los grupos alzados en armas, que demuestren su voluntad de incorporarse a la
vida civil mediante su desmovilización y la dejación de armas”
[10] http://wp.presidencia.gov.co/sitios/dapre/fondopaz/Paginas/Invitaciones-publicas.aspx
[11] Observatorio
de Drogas de Colombia. (Noviembre de 2016). Reporte
de drogas de Colombia. Bogotá, D.C: Ministerio de Justicia y del Derecho,
p. 58.
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